Stoffrecht vs. Abfallwirtschaft –
Eine neue Herausforderung?
Dr. Hanshelmut Itzel
Geschäftsführender Gesellschafter Dr.HH.Itzel Management + Consulting GmbH
Geschäftsführer Treuhand Kurpfalz Services GmbH
Vorstandsmitglied DGAW e.V.
Zusammenfassung
Die Abfall- und Recyclingwirtschaft sieht sich ab Mitte 2015 bis spätestens Mitte 2018 durch die europäischen Verordnungen zum Stoffrecht REACH und CLP mit ganz neuen Herausforderungen konfrontiert. Umwelt- und Verbraucherschutz werden zukünftig nicht nur durch erweiterte abfallrechtliche Regelungen, sondern auch durch chemikalienrechtliche Regelungen verbessert. Inwieweit dies langfristig das Recycling von Abfällen beeinflusst, erleichtert oder sogar erschwert, ist noch nicht abzusehen. Positive Auswirkungen wird es allerdings auf den Umwelt- und Gesundheitsschutz bei der Herstellung und Verwendung von Sekundärrohstoffen aus Abfall-Recyclingverfahren haben.
1. Was ist eigentlich Abfall?
Diese Frage scheint auf den ersten Blick etwas befremdlich, denn die Definition ist in den verschiedenen Regelwerken eindeutig festgelegt. Aber jeder hat eine eigene Definition und ein eigenes Bild vom Begriff „Abfall“. Interessanterweise ist das Bild meist geprägt von negativen Emotionen und von bekannten negativen Auswirkungen, die einen unsachgemäßen Umgang mit Abfall nach sich ziehen. Deshalb erstaunt es nicht, dass Menschen meist kein positiv besetztes Bild vom Begriff Abfall haben. Dieses Missverständnis in der Abfall- und Recyclingwirtschaft entsteht aus der Missachtung der Feststellung:
„Abfall ist keine Stoffeigenschaft, sondern ein juristisch definierter Zustand einer Sache“.
Daraus ergeben sich zwangsläufig erhebliche Konsequenzen. Jeder, der nicht weiß, welche Stoffeigenschaften ein Abfall hat und diese auch nicht definieren kann, schließt den Abfall aus dem Wirtschaftskreislauf aus. Denn eine zweite Feststellung ist genauso unumstößlich:
„Recycling ist die Herstellung eines neuen Produktes oder Erzeugnisses aus Abfall“
Und da jedes Produkt den chemikalienrechtlichen Vorschriften der seit 2007 geltenden EU-Verordnung REACH unterworfen ist, ist eine umfassende Stoffkenntnis über den Abfall für jeden Recyclingprozess von großer Bedeutung.
Und die dritte Feststellung ist genauso unumstößlich:
„Jede Sache ist ein Gemisch vieler Stoffe“,
wobei der Begriff Stoff in REACH für eine definierte Chemikalie verwendet wird. Also gilt: Kein Ding ist ohne Chemikalien.
Das mag für manche nicht naturwissenschaftlich ausgebildete Menschen etwas befremdlich klingen, weil der Begriff „Chemikalie“ in unserer Gesellschaft kein positiv besetztes Wort mehr ist, sondern oft emotional mit „Gefahr“ verbunden wird. Ein Irrtum!
Alles, was es auf der Erde gibt, sei es durch die Natur oder vom Menschen erzeugt, ist ausnahmslos ein Gemisch von Chemikalien (in REACH Stoffe bzw. Stoffgemische genannt). Manche davon sind gefährlich, manche nützlich und viele unabhängig von ihren Umwelt- und Gesundheitsauswirkungen aus der Natur und unserem Leben nicht mehr wegzudenken.
Also ist zwangsläufig auch jeder Abfall ein Gemisch aus verschiedenen und verschiedenartigen Chemikalien.
2. Was ist eigentlich REACH?
Jetzt ist schon mehrfach der Begriff „REACH“ verwendet worden, der in der öffentlichen Wahrnehmung bisher wenig Beachtung gefunden hat, auch weil es sich um eine komplizierte und komplexe Materie handelt.
REACH ist die Europäische Chemikalienverordnung zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe. Sie ist seit 2007 in Kraft und ihr Ziel ist, ein hohes Schutzniveau für die menschliche Gesundheit und die Umwelt sicherstellen. Die Abkürzung „REACH“ leitet sich aus dem englischen Titel der Verordnung ab: Regulation concerning the Registration , Evaluation , Authorisation and Restriction of CHemicals.
Als europäische Verordnung gilt sie unmittelbar für alle, die in der EU Chemikalien herstellen, verwenden oder importieren, auch für die Chemikalien, die sich in Produkten und Erzeugnissen befinden. REACH überträgt die Verantwortung für die sichere Verwendung von Chemikalien in den Produkten den Herstellern, Importeuren und den in der weiteren Prozesskette bis zum Verbraucher beteiligten Verwendern („nachgeschaltete Anwender“ genannt). Sie alle müssen sicherstellen, dass Chemikalien, die sie herstellen und in Verkehr bringen, sicher verwendet werden. Die REACH-Verordnung gilt als eines der strengsten Chemikaliengesetze der Welt. Damit sollen die Verbraucher und die Umwelt vor gefährlichen Chemikalien geschützt werden.
Chemische Stoffe dürfen in der EU nur hergestellt oder in Verkehr gebracht werden, wenn sie unter REACH registriert sind. Es gilt das Prinzip: „Ohne Daten kein Markt“. Darüber hinaus müssen die Hersteller und Importeure bei der Registrierung mitteilen, für welchen Verwendungszweck die Chemikalien registriert werden sollen und ausführliche Informationen einreichen, die eine Bewertung des registrierten Stoffs erlauben. Auch sind Daten zum Verbleib in der Umwelt, zur Anreicherung in Organismen und zur Gefährlichkeit und Giftigkeit zu ermitteln. Die Anforderungen an die einzureichenden Daten für die Registrierung richten sich nach der in der EU hergestellten plus der in die EU importierten Gesamtmenge des Stoffes. Überschreitet die hergestellte bzw. importierte Gesamtmenge je nach Gefährlichkeit ein bis zehn Tonnen pro Jahr, müssen die Hersteller und Importeure die Sicherheit ihres Stoffes beurteilen und die Ergebnisse dieser Sicherheitsbeurteilung für eine Registrierung einreichen. Je nach Gefährlichkeit und Menge eines Stoffs gelten unterschiedliche Fristen für die Registrierung. Ab 1. Juni 2018 müssen alle chemischen Stoffe, die in der EU auf dem Markt sind, registriert sein. Für die Registrierung und Anmeldung von Stoffen, die sich in Produkten (bei REACH „Erzeugnisse“ genannt) befinden, gelten gesonderte Regelungen.
3. Was hat Abfall mit REACH zu tun?
Abfall hat erst mal nichts mit REACH zu tun. Denn Abfall ist von den chemikalienrechtlichen Vorschriften von REACH ausgenommen worden, obwohl Abfall natürlich auch umweltrelevante Eigenschaften hat. Das Europäische Chemikalienrecht REACH wurde geschaffen, um die Gesellschaft vor Stoffen zu schützen, die die Gesundheit oder die Umwelt gefährden können. Ein Dilemma: Wenn Abfall den strengen Vorschriften von REACH unterworfen wäre, wäre die Abfallwirtschaft nicht mehr praktikabel und damit unbezahlbar geworden. Also hat man sich geeinigt, Abfälle nicht den strengen Vorschriften von REACH zu unterwerfen. Aber damit hat man sich ein schwierigeres Dilemma eingehandelt: Da das Gemisch von Stoffen bzw. Chemikalien, das zu Abfall geworden ist, und recycelt werden soll, zum Rohstoff für ein neues Produkt geworden ist, müssen dem Recycler die Informationen vorliegen, welche Stoffe und Chemikalien im Abfall enthalten sind, um die Sicherheit seines Recyclingproduktes beurteilen zu können. Aber diese Informationen fehlen, weil vom Abfallerzeuger oder Besitzer des Abfalls diese Informationen von REACH nicht gefordert werden. Eine Registrierung eines Abfalls nach REACH ist nicht notwendig, weil andere EU-Regelungen zur Gefährlichkeit von Abfall gelten, die aber nicht vollständig kompatibel zu den REACH-Vorschriften sind.
4. Abfall und Chemikalienrecht
Neben REACH existiert noch eine andere Rechtsmaterie, die die Einstufung, Kennzeichnung und Verpackung von Chemikalien und Chemikalienmischungen regelt, die europäische CLP-Verordnung, die auf weltweit gültigen Regeln zur Einstufung und Kennzeichnung von Stoffen („Global Harmonized System“ GHS) aufbaut. Am 20. Januar 2009 ist die europäische CLP-Verordnung Nr. 1272/2008, (Classification, Labelling and Packaging), in Kraft getreten. Mit Inkrafttreten dieser Verordnung wurde europaweit ein neues System für die Einstufung, Kennzeichnung und Verpackung von Stoffen und Gemischen eingeführt. Die bisher EU-weit gültigen chemikalienrechtlichen Regelungen zur Einstufung und Kennzeichnung von Chemikalien wurden zum 31.12.2014 vollständig aufgehoben.
Für die Einstufung und Kennzeichnung von gefährlichem Abfall gelten jedoch noch vereinfachte Regelungen aus der EU-Abfallverzeichnisverordnung, die sich von den bisherigen chemikalienrechtlichen EU-Regelungen im Grundsatz unterscheiden. Aber ab 1.Juni 2015 wird aber auch die Einstufung von Abfällen den strengen Regeln der CLP-Verordnung unterworfen. Die entsprechende Verordnung EU 1357/2014 der Kommission wurde am 18. Dezember 2014 erlassen und muss bis Juni 2015 von den Beteiligten im Abfallgeschehen umgesetzt werden.
Damit ist nun der Abfall zweifach in die Zange genommen worden: Von der einen Seite REACH und von der anderen Seite CLP. Beide werden zukünftig die Diskussionen um Abfall und Recycling spannend machen.
5. Konflikt zwischen Recycling und Verbraucher- und Umweltschutz?
Interessant ist nun der Konflikt zwischen Abfallrecht und den Umwelt- und Verbraucherschutzintentionen von REACH und CLP. Das eine will möglichst umfassendes Recycling, die anderen wollen für die daraus entstehenden Produkte höchstmöglichen Umwelt- und Gesundheitsschutz. Und solche Konflikte sind nicht nur auf die beiden genannten chemikalienrechtlichen Regelungen beschränkt. Auch der Schutz von Grundwasser und die Intention dieses wichtige Gut möglichst „chemikalienfrei“ zu halten, hat in Deutschland zu einem ernsthaften Konflikt zwischen Wasserrecht und Abfallrecht geführt. Dieser Konflikt wird zurzeit zwischen den Interessengruppen noch heftig ausgefochten, wie die Diskussionen um die sogenannte „Mantelverordnung“ zeigen. Diese wird in das Recyclinggeschehen von Bauschutt und Boden massiv eingreifen.
Während zumindest in Deutschland die Vorgaben für die umweltgerechte Beseitigung von Abfällen in den weltweit strengsten Deponievorschriften und über das Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) die anderen Entsorgungsverfahren eindeutig geregelt sind, ist abzusehen, dass das Recycling durch die chemikalienrechtlichen Regelungen weiter erschwert wird. Sollte dies das Aus für die fünfstufige Abfallhierarchie der Abfallgesetzgebung sein?
6. Wie kann dieser Konflikt gelöst werden?
Eigentlich müsste spätestens heute jedem Abfallbesitzer die genaue chemische Zusammensetzung des Abfalls bekannt sein, um beim Recycling REACH und bei der generellen Handhabung CLP einhalten zu können.
Abfall entsteht bekanntermaßen aus verschiedenen Tätigkeiten: Aus der Nutzung von Produkten und aus der Herstellung von Produkten und Erzeugnissen. Für einige der Abfälle, insbesondere Produktionsabfälle sollte die genaue Stoffzusammensetzung in der Regel bekannt sein, da der Erzeuger des Abfalls seine eingesetzten Rohstoffe und deren stoffliche Zusammensetzung kennen sollte, die letztendlich zum Abfall führen. Damit kann er auch abschätzen, welche Stoffe aus den eingesetzten Rohstoffen und dem Verfahren sich im Abfall befinden müssten. Im Zweifelsfall wird eine Analyse dazu notwendig werden. Produktionsabfälle sollten weniger das Problem darstellen.
Anders ist es bei vielen Abfallarten, die aus der Mischung von Erzeugnissen und Produkten entstehen.
Am Beispiel Kunststoffverpackungen sollen die Auswirkungen von REACH aufgezeigt werden.
Betrachten wir ein Produkt aus der Chemikalie Polyethylen: Reines Polyethylen wäre nicht geeignet, daraus ein im täglichen Gebrauch verwendbares Produkt herzustellen. Deshalb werden dem Polyethylen verschiedenartige Chemikalien zugesetzt. Die Diskussion um die „Weichmacher“ ist in der Öffentlichkeit schon seit Längerem entbrannt. Also ein Produkt besteht neben dem Hauptkomponente Polyethylen aus einem Gemisch verschiedener Chemikalien. Nun gibt es aber nicht nur einen Hersteller, sondern viele Hersteller im Inland und auch aus dem Ausland und jeder verwendet je nach Anwendungsziel andere Zusatzstoffe für den Rohstoff „Polyethylen zur Produktherstellung“. Daraus folgt, dass ein Abfall aus Polyethylenprodukten nicht nur Polyethylen enthält, sondern eine Reihe verschiedener Chemikalien. Da Abfall bezüglich seiner Stoffzusammensetzung nicht spezifiziert werden muss, also von REACH ausgenommen ist, ist nicht eindeutig definierbar, welche Stoffe in dem Abfall-Polyethylen enthalten sind, das zum „Sekundärrohstoff“ Polyethylen recyclet werden soll.
Bei einer strengen Anwendung von REACH auch auf Sekundärprodukte wäre Recycling fast nicht mehr möglich gewesen. Deshalb wurde zur Aufrechterhaltung und Förderung des Recyclings pragmatisch festgelegt, dass die schon vorhandene REACH-Registrierung von Stoffen verwendet werden darf, wenn die Hauptkomponente mehr als 80 Gew.% des Recyclingmaterials ausmacht, unabhängig davon, mit welchen Verunreinigungsspektren das Originalprodukt registriert wurde und welche Verunreinigungen in den restlichen 20% des Sekundärproduktes enthalten sind. Damit benötigt ein Recycler keine eigene REACH Registrierung für sein Sekundärprodukt, sondern kann die vorhandene Registrierung des Originalproduktes verwenden. Soweit so gut.
Allerdings muss er die Zusammensetzung der restlichen bis zu 20% enthaltenen Verunreinigungen kennen. Denn sollten diese gefährliche Stoffe beinhalten, hat er diese je nach Gefährlichkeit ab 0,1 % bzw. 1% zu ermitteln und deren Auswirkungen auf die Umwelt und die Verbraucher bezogen auf das aus dem Recyclingmaterial hergestellte Produkt festzustellen und in dafür von REACH geforderten Sicherheitsinformationen auch für das Sekundärprodukt niederzulegen.
Im Extremfall würde dies bedeuten, dass ein Recyclingprodukt nicht vertrieben werden darf, weil entsprechende Daten nicht vorliegen. Denn auch für Recyclingprodukte gilt: „Keine Daten, kein Markt“. Das, was für das Beispiel Polyethylen sich noch einigermaßen trivial anhört, kann für andere Recyclingstoffe zu einem echten Problem werden. Möglicherweise steigen bei einigen Recyclingverfahren dadurch die Kosten durch aufwendige Analysen des eingesetzten Abfalls und des Sekundärproduktes so stark, dass ein Recycling sich nicht mehr lohnt.
Überraschend ist dies nicht, denn auch ein Sekundärrohstoff oder Sekundärprodukt aus Recyclingmaterial muss genau so sicher für Verbraucher und Umwelt sein, wie das Originalprodukt.
Etwas anders sieht es bei „sonstigen Verwertungsverfahren“, wie z.B. der energetischen Verwertung aus. Da in der Regel die Abfalleigenschaft erst im Verwertungsverfahren endet und die daraus entstehenden Produkte entweder keine Stoffe (z.B. Energie) sind, oder aus dem eingesetzten Abfall stofflich keine Produkte, sondern neuer Abfall, Abgas oder Abwasser entstehen, greift REACH nicht. Ausnahme wäre in diesem Fall die direkte Herstellung eines Produktes durch den Verwerter (z.B. Verbrennungsasche als Baumaterial), wo natürlich wie auch beim Recycling die entsprechenden Vorschriften von REACH und CLP greifen.
Aus diesem Grund gibt es keinen Konflikt zwischen Abfallrecht und REACH. Abfallrecht und Chemikalienrecht sind hier eindeutig auf einer Linie.
7. Ausblick
Ohne Zweifel müssen Umwelt- und Gesundheitsschutz höher bewertet werden als der Vorrang von Recycling und sonstiger Verwertung vor Beseitigung in der europaweit gültigen Abfallrahmenrichtlinie. Diese Bewertung wird auch im §5 des deutschen Kreislaufwirtschaftsgesetzes sogar explizit gefordert: „Die Abfalleigenschaft eines Stoffes oder Gegenstandes endet, wenn dieser ein Verwertungsverfahren durchlaufen hat und so beschaffen ist, dass… (neben anderen Vorgaben)… er alle für seine jeweilige Zweckbestimmung geltenden technischen Anforderungen sowie alle Rechtsvorschriften und anwendbaren Normen für Erzeugnisse erfüllt“.
Dazu gehören natürlich auch die Vorschriften und Normen von REACH. Diese werden in der Zukunft der Recyclingwirtschaft zum Wohle des Umwelt- und Gesundheitsschutzes für die Verbraucher eine immer größer werdende Rolle spielen.
Literatur/Quellen
Informationsportal REACH Umweltbundesamt (2015):
http://www.reach-info.de/einfuehrung.htm
REACH und Recycling, Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (baua):
http://www.baua.de
