KrWG – eine vertane Chance?
Thesen

Zusammenfassung

Die Verfasser vertreten die Ansicht, dass sich bei dem Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) in der Praxis herausgestellt hat, dass die neuen abfallrechtlichen Vorschriften nicht ausreichend geeignet sind, die Entwicklung zu einer Recyclingwirtschaft und damit die stoffliche Verwertung zu unterstützen. Es wird den Ursachen dafür nachgegangen und darüber hinaus werden Anregungen in Form von Thesen formuliert, die zu einem Paradigmenwechsel in der Kreislaufwirtschaft führen.

Dabei wird festgestellt, dass sich das Gesetz hauptsächlich mit den haushaltsnahen Abfällen und Zuständigkeiten beschäftigt, obwohl diese Abfälle nur geringe Anteile des Abfallaufkommens ausmachen (< 15 %) und die Kreislaufwirtschaft von der Sammlung her gedacht wird, obwohl zwischen Sammlung und Recycling kein direkter Zusammenhang mehr besteht. Kreislaufwirtschaft sollte ausgehend von den vermarktbaren oder wirtschaftskritischen Sekundärrohstoffen gegebenenfalls nach Aufbereitung und von deren Knappheit oder gesicherter Verfügbarkeit her gedacht werden. Wenn es im Einzelfall nicht möglich ist, marktfähige Erzeugnisse in den Stoffkreislauf zurückzuführen, ohne dabei Schadstoffe diffus zu verteilen, bleibt die schadlose und energieeffiziente thermische Behandlung als umweltverträgliches Verfahren zur Entsorgung und Verwertung von Abfällen. Recycling ist kein Selbstzweck.

1. Vorbemerkung

Die Verfasser sind sich wohl bewusst, dass das Gesetzgebungsverfahren zum Kreislaufwirtschaftsgesetz, das mehr sein will als lediglich die Umsetzung der Europäischen Abfallrahmenrichtlinie, für alle daran Beteiligten eine erhebliche Anstrengung und unendliche Überzeugungsarbeit bis zu seiner endgültigen Verabschiedung erforderte. Schon deswegen ist dieser Beitrag der DGAW nicht als ein pauschaler Rundumschlag an die am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Akteure zu verstehen, sondern vielmehr als Anregung der DGAW, die bei ihr gesammelten Erfahrungen aus dem Vollzug des KrWG und die aktuellen Entwicklungen zu den Themenspeichern der nächsten gesetzgeberischen Vorhaben zu nehmen. Nach Einschätzung der DGAW hält das KrWG nicht das, was wir von dem Gesetzeswerk mit seinem untergesetzlichen Regelwerk erwartet haben.

2.  Thesen

2.1 Unvollkommene Umsetzung der Abfallhierarchie

2.1.1

Die Abfallhierarchie hätte leichter zugänglich und damit vollzugstauglich gemacht werden müssen. Die Abfallerzeuger und –besitzer sind bei dem alltäglichen praktischen Betrieb nicht in der Lage, die notwendigen Wertungen nachzuvollziehen, die die §§ 6 bis 8 KrWG erfordern, um einen Abfall der zutreffenden Hierarchiestufe zuzuordnen.

2.1.2

Die Vorschriften in §§ 6 bis 8 KrWG sind nicht gleichermaßen auf die Anforderungen an die fünf Hierarchiestufen ausgerichtet.

2.1.3

Die Fiktion zur Gleichstellung von energetischer und stofflicher Verwertung nach § 8 Abs. 3 KrWG entspricht nicht den unionsrechtlichen Vorgaben für die Abfallhierarchie. Krücken wie die Fiktion der energetischen Verwertung > 11.000 kJ/kg und bei entsprechenden Maßnahmen in Hausmüllverbrennungsanlagen nach der Effizienzformel R1 sind nicht auf die Förderung des Recyclings angelegt.

2.1.4

Als problematisch wird erkannt, dass mechanische Vorsortieranlagen, deren Hauptzweck die Herstellung einer verbrennungs- oder deponierungsfähigen Fraktion ist, nach Anlage 2 zum KrWG nicht wie R1-Verfahren als „sonstige Verwertung“ eingestuft werden, sondern als Recyclingverfahren R12 . Die tatsächlich dem Recycling zugeführten Anteile dieser Vorbehandlungsverfahren sind dabei deutlich geringer als bei Verbrennungsanlagen. Weder die Aufbereitung von Materialien zu (Ersatz-) Brennstoffen noch zur Verfüllung gehören zum Recycling. Diese Anlagen fördern nicht einmal das Recycling.

2.1.5

Verbrennung in einer effizienten Anlage, möglichst mit KWK, die den Standard der 17. BImSchV erfüllt, ist im Sinne der schadlosen Verwertung konsequenter als die Mitverbrennung im In- oder Ausland oder der Export nach Übersee zur Verwertung.

2.1.6

Maßnahmen des Recyclings sollten mit dem Erreichen des Aufbereitungsziels, konkretisiert durch stoffliche Anforderungen, auch das Abfallende erreichen können. Dabei hat sich die Herstellung verkaufsfähiger Sekundärrohstoffe zusätzlich an den Anforderungen der abnehmenden Industrie auszurichten, so dass idealerweise die mit der Aufbereitung verbundenen Kosten gedeckt werden.

2.1.7

Hingegen sollte bei Behandlungsverfahren, die nicht marktfähig sind, weil sich die Technologie nicht bewährt hat (Rohstoffliche Verwertung aus gemischtem Siedlungsabfall), nicht der Versuch unternommen werden, über Pseudo-Umweltkriterien deren Daseinsberechtigung zu erreichen. Dies ist nicht Aufgabe des KrWG.

2.2 Wo bleibt das politische Ziel zur Förderung des Recyclings?

2.2.1

Das KrWG hatte mit der Umsetzung der Abfallrahmenrichtlinie 2008 die Förderung des Recyclings zum Ziel. Der unbefangene Leser der gesetzlichen Vorschriften zur Kreislaufwirtschaft hat die Erwartung, dass das Gesetz im Vergleich mit den bisher geltenden Vorschriften Vorgaben enthält, wie die Ziele des Recyclings erreicht werden können. Anstelle solcher neuen und ganzheitlichen Vorgaben für die Abfallwirtschaft der Zukunft, regelt das KrWG überproportional viele Sachverhalte, die nicht primär das stoffliche Recycling fördern.

2.2.2

Das Gesetz beschäftigt sich überproportional mit den in Haushaltungen anfallenden Abfällen („Hausmüll“) und den dafür geregelten Entsorgungspflichten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (örE), obwohl diese nur einen geringen Anteil des deutschen Abfallaufkommens (< 15 %) ausmachen.

Die Abfälle, die in Industrie ,Gewerbe, Bau- und Landwirtschaft anfallen, die rund 85 % des deutschen Abfallaufkommens ausmachen, werden dabei deutlich weniger berücksichtigt, obwohl gerade in diesen Stoffgruppen und Herkunftsbereichen ein erhebliches Recyclingpotenzial für die Umsetzung der Kreislaufwirtschaft zu finden ist.

2.2.3

Während Industrie, Gewerbe, Bau- und Landwirtschaft für die Verwertung der dort anfallenden Abfälle verantwortlich ist, so dass die daraus resultierenden Abfallströme nur teilweise in den Bundesländern erfasst werden, besteht für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die Verpflichtung, je nach Satzung für die Siedlungsabfälle die Entsorgungssicherheit zu garantieren und dies in Abfallwirtschaftsplänen für 10 Jahre im Voraus zu dokumentieren. Die ÖrE sind verpflichtet, entsprechende Kapazitäten vorzuhalten. Nicht alle Abfallerzeuger sind jedoch verpflichtet, ihren Abfall tatsächlich dem ÖrE zu überlassen, obwohl die Kapazitäten vorgehalten werden und die verpflichteten Gebührenzahler diese finanzieren müssen. Daher findet die Verpflichtung zur Bereitstellung von Kapazitäten seine solidarische Entsprechung im Anschluss- und Benutzungszwang.
Die Regelungen des KrWG über die Zuständigkeit für die Entsorgung von wenigen Prozent des deutschen Abfallaufkommens haben in der Praxis zu mehreren Tausend Rechtstreiten vor den Verwaltungsgerichten geführt. Die Entscheidung darüber, ob in Erfüllung dieser gesetzlichen Verpflichtung im Einzelfall eine gewerbliche Sammlung von den in Haushaltungen anfallenden Abfällen zulässig ist, sollte auf Dauer nicht den Verwaltungsgerichten überlassen bleiben. Gerichtsverfahren fördern nicht die Kreislaufwirtschaft.

2.2.4

Da rund 85 % der deutschen Abfallwirtschaft liberalisiert sind und die Kommunen für über 50 % der Bundesbürger sich für die Erfüllung ihrer Verpflichtungen Dritter bedienen, sollte es möglich sein, stringente Regelungen zu finden, die einerseits die berechtigten Interessen der Gebührenzahler berücksichtigen und andererseits gewerbliche Sammlungen für eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung zulassen.

2.2.5

Die gewerbliche Sammlung von z.B. Papier und Textilien mit den nicht enden wollenden Zuständigkeitsfragen und der künstlichen Zuordnung einer fiktiven Papiermenge zu den dualen Systemen führen nicht zu mehr Recycling. Die Idee des Recyclings darf nicht durch Zuständigkeitsfragen leerlaufen!

2.2.6

Das KrWG beschäftigt sich mit dem Recycling von den etablierten Abfallarten, den Papier-, Metall-, Kunststoff- und Glasabfällen. Für diese Abfallarten gibt es etablierte Recyclingmärkte. Es fehlen jedoch die entsprechenden Ansätze für die knappen Ressourcen, z.B. von Seltenen Erden, Phosphor oder bestimmten NE-Metallen.

2.2.7

Die Ermittlung der Recyclingquoten zur Prüfung der Zielvorgaben hat mit dem bloßen Bezug auf die Eingangsverwiegung wieder der „Scheinverwertung“ Tür und Tor geöffnet. Denn es dürfte unstreitig sein, dass mit der Zuordnung der vollständigen Eingangsmenge als Sortierrest tatsächlich kein Beitrag zum Recycling geleistet wird. Damit wird vielmehr nur die Statistik geschönt, um die Bundesrepublik Deutschland als Recycling-Weltmeister darstellen zu können. Mit der nachhaltigen Entwicklung einer Recycling- oder gar Ressourcenwirtschaft hat dies nicht zu tun.

2.2.8

Die Anzahl der Sortier- und Recyclinganlagen, die tatsächlich betrieben werden, ist dramatisch gesunken. Innovative neue Anlagen werden kaum noch errichtet. Export und Verbrennung haben sich durchgesetzt, nachdem die Verwertung in „Kies- und Tongruben“ oder Tagebaurestlöchern für z.B. „Sortierreste“ deutlich reduziert worden ist.

2.2.9

Es ist nicht ersichtlich, dass das KrWG dafür Anreize enthält, dass die Akteure der Abfallwirtschaft vermehrt Innovationen für Recyclingmaßnahmen entwickeln. Gegenüber dem Export (Kosten der Rückladung für die Seeverschiffung nach Asien oder Afrika), der zu 100 % dem Recycling zugerechnet wird, der Verfüllung von Tagebaurestlöchern und den aktuellen Preisen der thermischen Behandlung, können viele Recyclinganlagen nicht konkurrieren, weil die Erlöse für Recyclingprodukte die höheren Kosten der Aufbereitung nicht kompensieren. Neben diesen betriebswirtschaftlichen Gegebenheiten kommt hinzu, dass die Absatzmenge und die Erlöse in der Marktwirtschaft volatil und nicht planbar sind. Dennoch sollten keine neuen künstlich subventionierten Wertstoffmärkte geschaffen werden, wie sie aus anderen Bereichen der EU bekannt sind.

2.2.10

Da auch durch Behörden und andere normierende Institutionen die Anforderungen an die Qualitäten der durch Recycling aufbereiteten Erzeugnisse steigen, werden die Absatzmöglichkeiten von Recyclingmaterial tendenziell schwieriger.
Generell ist zu beobachten, dass in vielen Regelwerken die Grenzwerte für den Einsatz von Recyclingmaterial, die Verwertung und den Betrieb von Abfallbehandlungsanlagen „verschärft“ werden bzw. weiter verschärft werden sollen. Dies wird dazu führen, dass die Verwertung und das Recycling in Deutschland zurückgehen werden und die Beseitigung und der Export ansteigen werden. Hier sind klare Signale des Gesetzgebers und seiner beratenden Institutionen gefordert, um diesen Trend aufzuhalten.

2.2.11

Aufgabe des Gesetzgebers hätte es deswegen sein sollen, die Richtung für solche Maßnahmen vorzugeben und dafür Impulse zu setzen, damit der Weg zu den Recyclingzielen beschritten werden kann. Der Gesetzgeber hätte aus seiner Sicht nicht nur die Umsetzung der Abfallrahmenrichtlinie (AbfRRL) zu vollziehen gehabt, sondern darüber hinaus für die Förderung des Recyclings – wenn auch nicht auf gemeinschaftsrechtlicher Grundlage – dann aus eigenem Antrieb für eine Weiterentwicklung der Abfallwirtschaft in Deutschland Vorgaben zu machen.

2.2.12

Solche gesetzlichen Regelungen hätten Erleichterungen im Vollzug des Abfallrechts für den Fall vorsehen sollen, dass nachweislich Wege des Recyclings beschritten werden und das Ende der Abfalleigenschaft erreicht wird; solche Erleichterungen hätten z.B. vielleicht auch steuerliche Vergünstigungen oder abgabenrechtliche Vorteile darstellen können.

2.3    Allgemeine Anforderungen an das Recycling

2.3.1

Die Vorschriften des KrWG lassen eine Förderung des Wettbewerbs um höhere Qualitätsziele für Recyclingmaßnahmen vermissen, die auch bei dem Wettbewerb um die gewerbliche Sammlung den Ausschlag geben sollten.

2.3.2

Die Vorschriften des KrWG enthalten nicht einmal Ansätze für eine andere Entsorgungsethik, weg von dem Befund: „Der günstigere Preis bestimmt den Entsorgungsweg“. Deswegen stellt sich die Frage, wie können unter den geltenden Vorschriften des KrWG Anreize für eine andere Entsorgungsethik geschaffen werden oder bedarf es dazu anderer gesetzlicher Vorschriften?

2.3.3

Was könnte zu dieser Liberalisierung des Abfallrechts gehören? Das AbfG 1986 kannte die Rechtsfigur von Zielfestlegungen und des Ergreifens gesetzlicher Maßnahmen nach Ablauf einer Frist bei Nichterreichen der Zielfestlegungen durch freiwillige Maßnahmen der Abfallwirtschaft. Insbesondere die Liberalisierung bei der Förderung des Wettbewerbs von Recyclingmaßnahmen hätte mit einer solchen gesetzlichen Konzeption zusammengeführt werden können.

2.4    Anforderungen an das Recycling unterschiedlicher Stoffströme

2.4.1

Das KrWG und seine untergesetzlichen Regelwerke sind eine Mischung aus Regelungen, die sowohl stoffbezogen als auch herkunftsbezogen (Abfallerzeuger, Anfallstelle) oder funktionsbezogen (z.B. Transport-, Verkaufs- oder Umverpackung) sind. Ein Stoff, der sich recyceln lässt, - damit ist immer nur die stoffliche Verwertung gemeint - sollte recycelt werden, wenn es technisch möglich, ökologisch sinnvoll und wirtschaftlich zumutbar ist. Dies betrifft Papier genauso wie Holz oder bestimmte Kunststoffe.

2.4.2

Wenn von Maßnahmen des Recyclings gesprochen wird, ist damit nicht gemeint, das Sammeln/Einsammeln. Maßnahmen des Recyclings betreffen das Aufbereiten/Rückgewinnen/Rückführen von Sekundärrohstoffen in den Wirtschaftskreislauf („Kreislaufwirtschaft“).

2.4.3

Der Stoffstrom „Kunststoff“ sollte von Grund auf neu gedacht werden. Es gibt keine Kunststoffknappheit. Im gewerblichen und industriellen Produktionsbereich lassen sich gute Recyclingerfolge realisieren. Aus der haushaltsnahen Sammlung sind die Erfolge extrem kritisch zu bewerten, wenn die größten Mengenanteile thermisch verwertet oder exportiert werden. Da die Kunststoffe immer komplexer und spezifisch leichter (dünnwandiger) werden, wird die Recyclingfähigkeit möglicherweise zunehmend erschwert, zumal die Herkunft der Kunststoffe immer globaler wird.

2.4.4

Von dem Primat des Recyclings ist dort abzuweichen, wo die Abfälle nicht mit vertretbarem Aufwand zu marktfähigen Produkten aufbereitet werden können oder das Recycling auch zu einer Dispersion von Schadstoffen, wie zum Beispiel Cadmium oder Weichmacher in Quietsche-Enten, in der Umwelt führen kann. Die thermische Behandlung und Nutzung der Energie aus solchen schadstoffbelasteten Kunststoffen oder Compound-Stoffen in einer 17. BImSchV-Anlage ist der schadlosere und im Hinblick auf das Recycling ehrlichere Weg.

2.4.5

Getrenntsammlungspflichten führen allein noch nicht zur Kreislaufwirtschaft. Sie können lediglich eine Voraussetzung sein, entsprechende einzelne Fraktionen zu erfassen, damit auf dieser Grundlage bessere Recyclingmaßnahmen zur Durchführung gelangen können. Es ist ein Irrglaube, dass allein eine getrennte Sammlung, die immer einen zusätzlichen „Footprint“ hat und zu erhöhtem volkswirtschaftlichen Aufwand führt, auch einen zusätzlichen Nutzen im Sinne des Recyclings- oder der Ressourcenschonung hat. Um die steigenden Qualitätsanforderungen an Sekundärrohstoffe zu erfüllen, ist inzwischen immer eine Aufbereitungstechnologie erforderlich. Auch aus Abfallgemischen können mit der Entwicklung der Aufbereitungs- und Sortiertechnik inzwischen Sekundärrohstoffe aussortiert werden. Das KrWG denkt von der Sammlung her. Es sollte vom Sekundärrohstoff, dem Erzeugnis des Aufbereitungsprozesses her denken. Das KrWG sollte Recyclingziele vorgeben und nicht Erfassungsmethoden. Es sollte dazu einen Paradigmenwechsel vornehmen.